來源：中國經(jīng)營報
最近幾年，霧霾治理成效有目共睹，“煤改氣”“煤改電”等更加清潔的取暖方式在減少冬季大氣污染上發(fā)揮了重要作用。在這背后，是中央財政數(shù)百億元的投入和地方政府接近3倍的補貼加成。
2017、2018、2019年，財政部、住建部、環(huán)保部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）、國家能源局等四部委先后確定了北方地區(qū)冬季清潔取暖三批43個試點城市，中央財政累計投入資金351億元。按照相關(guān)文件規(guī)定，補貼持續(xù)三年，三年后，如果沒有額外改造任務(wù)，中央財政補貼將退出，地方政府自行承擔(dān)補貼。這意味著2019年有可能是第一批試點城市獲得最后一次補貼。
6月26日，國家發(fā)改委和國家能源局發(fā)出了《關(guān)于解決“煤改氣”“煤改電”等清潔供暖推進(jìn)過程中有關(guān)問題的通知》（征求意見稿）（以下簡稱《通知》），旨在“有針對性地解決‘煤改氣’‘煤改電’等清潔供暖推進(jìn)過程中出現(xiàn)的典型共性問題”，并要求“各?。▍^(qū)、市）要抓緊研究制定補貼到期后持續(xù)推進(jìn)清潔供暖的政策方案，于7月底前報送國家發(fā)改委、國家能源局”。
《中國經(jīng)營報》記者從國家能源局獲悉，本次征求意見共收到100多件反饋意見，目前正在整理意見，或?qū)诓膳镜絹頃r發(fā)出正式文件。
研究退出
根據(jù)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院公共財政與投資研究部投資績效評價室主任宋玲玲的統(tǒng)計，2017～2018年，中央財政獎補資金合計下達(dá)199.2億元，地方補貼資金合計為555.09億元，是中央財政資金的2.8倍。
“在煤改電上，設(shè)備補貼比例超過50%，最高補貼金額2000～27000元。天津、太原等個別城市對不同的電采暖設(shè)備制定了不同的補貼標(biāo)準(zhǔn)。在運行上，單位補貼0.1～0.25元/千瓦時，最高補貼金額400～2400元。在煤改氣上，補貼比例也超過了50%，設(shè)備補貼金額最高達(dá)到2000～8000元。運行補貼上，單位補貼0.8～1.4元/立方米，最高補貼金額400～2400元?！痹?月30日召開的第四屆中國散煤綜合治理大會上，宋玲玲介紹。
宋玲玲同時表示：“相比散煤取暖，農(nóng)村地區(qū)清潔取暖使用成本較高，即使享受價格補貼之后，農(nóng)村居民采暖支出仍有所增長。
在建設(shè)補貼方面，宋玲玲介紹：“第二批23個試點城市的地方政府三年投資需求平均為26.32億元，最高58.35億元（山西長治），最低3.6億元（山東淄博）。長治市占地方政府一般公共預(yù)算支出的比例最高，為7.25%，相對政府財政壓力最大；淄博市占比最低，為0.27%，相對政府財政壓力最小?！?/p>
在使用補貼方面，宋玲玲介紹：“2017年首批12個試點城市運行補貼財政支出占當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的比例為0.03%～1.46%，平均為0.52%，2019年完成3年試點所有改造任務(wù)后，若仍沿用目前的補貼水平，補貼支出占城市一般公共預(yù)算支出的比例為0.11%～4.72%，平均為1.51%?！?/p>
這些壓力直接影響到參與建設(shè)和提供設(shè)備的企業(yè)以及終端用戶。
根據(jù)煤控研究項目組合作伙伴對河北、河南、山東、山西四個省份的八個城市的研究，參與研究的1635戶清潔取暖改造用戶中，約有43%的用戶表示，在沒有政府補貼的情況下，9%的用戶會采用煤炭作為輔助取暖方式，34%的用戶將放棄使用清潔取暖方式、完全使用煤炭，其中接近70%的用戶明確表示會使用散煤而不是潔凈煤。2013年，自然資源保護(hù)協(xié)會聯(lián)合政府智庫、科研院所和行業(yè)協(xié)會等20多家機構(gòu)聯(lián)合啟動了“中國煤炭消費總量控制方案和政策研究”項目。
根據(jù)《中國散煤綜合治理調(diào)研報告2019》的統(tǒng)計，2016～2018年，試點城市空氣質(zhì)量顯著改善，秋冬季PM2.5平均濃度從2016年的109.5克/立方米下降到2018年的82.33微克/立方米，下降幅度24.81%。
自2018年開始，為期三年的藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)攻堅在即，2019～2020 年秋冬季空氣質(zhì)量必須取得顯著成績 ， 才能保障 2020 年藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)目標(biāo)的實現(xiàn)。
補貼政策需優(yōu)化
三年試點期結(jié)束后，補貼政策將何去何從，目前尚未可知。
但在多數(shù)專家看來，若要持續(xù)推進(jìn)北方地區(qū)清潔取暖、保障藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)目標(biāo)達(dá)成，補貼現(xiàn)在還不能退出。
宋玲玲認(rèn)為，如果天然氣銷售價格不變，按照2018年某市農(nóng)村居民可支配收入為12493元、每戶平均3.27人，近三年農(nóng)村居民可支配收入年均增長率為11.2%～11.6%來計算，補貼政策要持續(xù)7年才能徹底取消。她建議，可以2年為一個周期，逐步降低補貼。
煤炭工業(yè)規(guī)劃設(shè)計研究院戰(zhàn)略規(guī)劃院副總工程師任世華介紹，他們的分析顯示，在采暖地區(qū)，取暖支出占可支配收入比，城鎮(zhèn)為0.92%～4.39%，農(nóng)村為2.55%～8.92%?！氨容^寒冷、經(jīng)濟比較弱的地區(qū)取暖支出占可支配收入的比例較高。”
“按照可支配收入增長情況測算，河南、河北、山西等地區(qū)用戶到2025年可能都接受不了沒有補貼的煤改氣成本。采用清潔爐具取暖，農(nóng)村人均可支配收入要達(dá)到1.3萬元/年以上才可以不用補貼；采用天然氣取暖，農(nóng)村人均可支配收入要達(dá)到2萬元/年左右才能沒有太大壓力；采用電取暖，農(nóng)村人均可支配收入要達(dá)到2.6萬元/年才能沒有太大壓力?！比问廊A介紹，到2020年，只有北京、天津、內(nèi)蒙古農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟上可以承擔(dān)清潔取暖和煤改氣所增加的成本。
另一方面，補貼標(biāo)準(zhǔn)也有待商榷。
根據(jù)中央財政支持北方清潔取暖試點城市的現(xiàn)行補貼標(biāo)準(zhǔn)，直轄市每年獎補10億元，省會城市每年7億元，地級城市每年5億元，汾渭平原城市每年3億元，定州、辛集等省管市每年1億元。
然而，試點城市的任務(wù)量卻存在較大差異。在首批12個試點城市中，保定和廊坊同為地級市，享受同等級中央財政補貼，三年改造任務(wù)量分別為246.6萬戶、84.95萬戶，前者是后者的2.9倍。
任務(wù)量的差異導(dǎo)致各地獲得補貼力度差異。第二批試點城市中，陽泉清潔取暖改造居民每戶平均可獲得的中央補貼高達(dá)9282元，而西安每戶可獲得的補貼只有425元。
《中國散煤綜合治理調(diào)研報告2019》建議，充分考慮各城市經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡、清潔取暖路徑成本差異的現(xiàn)實情況，建議中央財政補貼從按行政級別的補助標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)榘唇?jīng)濟水平分檔的固定產(chǎn)出補貼標(biāo)準(zhǔn)，向經(jīng)濟困難地區(qū)傾斜。同時，應(yīng)建立績效補貼機制，激勵地方政府建立清潔取暖長效機制，對于年度績效評價結(jié)果為“優(yōu)秀”的城市給予額外的獎勵資金。這份報告由國家大氣污染防治攻關(guān)聯(lián)合中心副主任、中國工程院院士、清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授賀克斌和煤控研究項目分析師李雪玉編寫。
對于清潔取暖終端消費者來說，北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授、中國科學(xué)院院士陶澍的研究顯示，如果在2+26地區(qū)農(nóng)村實現(xiàn)計劃中的煤改電改氣，可以導(dǎo)致居民對PM2.5 的暴露下降60%，其主要原因是燃煤用戶家庭室內(nèi)空氣質(zhì)量的大幅度改善。世界衛(wèi)生組織2018年的報告顯示，每年有400萬人因固體燃料的不充分使用及通風(fēng)問題造成的室內(nèi)空氣污染過早死亡。健康影響研究所的報告顯示，室內(nèi)空氣污染導(dǎo)致人均預(yù)期壽命減少大約8個月。
宋玲玲認(rèn)為，作為清潔取暖的受益者，原取暖方式的取暖成本應(yīng)由居民承擔(dān)，額外增加的成本應(yīng)由政府、企業(yè)和居民共同承擔(dān)，對于已實施煤改電煤改氣居民的使用成本，財政補貼一部分，電網(wǎng)或燃?xì)夤境袚?dān)一部分，至于承擔(dān)比例，需分城市、分技術(shù)經(jīng)過詳細(xì)的經(jīng)濟調(diào)研后確定。
考慮到居民收入差異較大，宋玲玲建議，借鑒美國低收入家庭能源援助計劃，將居民按照經(jīng)濟收入水平區(qū)分劃檔，制定差異化的補貼標(biāo)準(zhǔn)，同時對于農(nóng)村分散供養(yǎng)特困人員、低保戶、貧困殘疾人家庭和建檔立卡貧困戶等4類重點對象，直接給予最高補貼標(biāo)準(zhǔn)。
宋玲玲認(rèn)為，企業(yè)是清潔取暖市場的受益者。“對于企業(yè)的支持，應(yīng)優(yōu)先從市場角度出發(fā)，通過擴大市場規(guī)模、肥瘦搭配、縮短審批環(huán)節(jié)等方式擴大企業(yè)未來收益，避免給予補貼?！彼瘟崃嵴f。
清潔取暖越來越理性
繼去年底國家能源局印發(fā)“關(guān)于做好2018～2019年采暖季清潔供暖工作的通知”以來，今年6月，國家發(fā)改委和國家能源局印發(fā)的《通知》再次提出，為緩解天然氣供暖推進(jìn)過程中出現(xiàn)的天然氣保供和農(nóng)村用氣安全壓力，各地要堅持宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱，結(jié)合資源條件、環(huán)保要求、資金實力、采暖習(xí)慣等因素，拓寬清潔供暖渠道。
該《通知》同時提出，在城鎮(zhèn)地區(qū)，重點發(fā)展清潔燃煤集中供暖；在農(nóng)村地區(qū)，重點發(fā)展生物質(zhì)能供暖，同時解決大量農(nóng)林廢棄物直接燃燒引起的環(huán)境問題。在具備條件的城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)，按照以供定改原則繼續(xù)發(fā)展“煤改電”“煤改氣”，適度擴大地?zé)?、太陽能和工業(yè)余熱供暖面積，積極探索新型清潔供暖方式。
任世華認(rèn)為，清潔取暖工作越來越理性?！安膳С鲆徒?jīng)濟發(fā)展水平、收入增長水平相匹配。”
在推進(jìn)清潔取暖的同時，一個重要的方面卻被忽略了。
“從用戶端來說，關(guān)注的重點在清潔能源供給，但是節(jié)能技改跟不上，房屋保暖差，達(dá)不到節(jié)約用能的目的，資源浪費、投入加大，導(dǎo)致運行成本普遍偏高，極易引起‘反煤’問題?！?生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院大氣部主任雷宇表示。
《中國散煤綜合治理調(diào)研報告2019》顯示，農(nóng)村房屋多為農(nóng)民自建，保溫隔熱性能差，若室內(nèi)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)舒適溫度，單位建筑面積的采暖負(fù)荷是城鎮(zhèn)節(jié)能建筑的2～3倍。
根據(jù)國務(wù)院參事室特約研究員吳吟的研究，北京市每戶農(nóng)宅節(jié)能改造成本大約8000元，可實現(xiàn)降低取暖能耗50%以上。
煤控研究項目組合作伙伴對河北、河南、山東、山西四個省份的八個城市、1775個調(diào)查對象的調(diào)研顯示，農(nóng)村清潔取暖改造用戶的建筑節(jié)能改造率僅為1%。
一位參與過建筑節(jié)能改造的人士表示，在“煤改氣”“煤改電”中，建筑節(jié)能幾乎沒有推進(jìn)，在農(nóng)村這個問題非常明顯?！安皇菦]有認(rèn)識到這個問題，而是建筑節(jié)能改造費用大、建設(shè)周期長，富裕農(nóng)戶愿意接受改造，但是收入較低的農(nóng)戶不愿意?！?/p>
“我們要糾正一個觀念，供暖效果不是簡單的產(chǎn)品問題，而是系統(tǒng)問題，建筑保溫與氣密性改造要先行?！崩子畋硎?。
雷宇建議，對資源的分析和長遠(yuǎn)規(guī)劃要先行，確保清潔能源供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施等滿足清潔取暖需求，環(huán)境效益符合大氣污染防治工作需要。